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【杂志微阅读】新时代我国金融开放的逻辑起点与政策建议

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文/李佩珈  中国银行(601988)研究院主管级高级研究员

本文载于《中国银行业》杂志2022年第2期

导语:新时代金融开放关键要把握好三大关系:把握好金融开放速度和质量的关系,更加注重以开放促改革;把握好金融开放与金融安全的关系,更加注重防范外部风险的传染;把握“走出去”和“引进来”关系,更加注重推动金融双向开放。

改革开放以来,尤其是2001年加入世贸组织以来,我国金融业对外开放取得了重大进展,不仅为中国金融改革和发展注入了强大动力,也为中国经济深度融入全球作出了重要贡献。可以说,过去的20年,是中国金融体系充分市场化、国际化的20年,也是全球资本分享中国经济增长红利的20年。未来一段时间,我国中国特色社会主义进入了新时代,尽管全球经济面临“低增长、高通胀、高债务”的发展困局,但全球化依然是世界主流,绿色发展方兴未艾,数字贸易蔚为潮流,这为全球合作增添了新动力(310328)。未来,既要从过去改革开放的经验中汲取力量,坚定对外开放的信心和决心,也要优化金融开放的目标和手段,通过实施更高质量、更高水平、更加安全的金融开放策略助力“双循环”新格局构建。

金融开放不仅惠及自身

也惠及全球

回顾过去40年,金融改革开放不仅为中国经济发展吸引了资金,还为中国金融机构引进了先进的管理经验和技术,有效地促进了金融机构的市场化和金融体系的国际化。

金融体系从无到小,多层次金融体系形成。改革开放之初,中国既无资本市场,也无债券市场。但目前已形成了由银行、证券、保险等组成的多层次、广覆盖的金融体系,成为全球金融市场中的重要一级。当前,中国金融体系规模位居全球前列,股市和债市位居全球第二,银行业资产规模位居全球第一,不仅机构种类更加丰富,发展质量更是大幅提升。截至2020年末,我国共有银行业金融机构4593家,既有传统意义上的银行业金融机构,又有如村镇银行、小贷公司等新型金融机构。从资产规模上看,截至2021年末,我国银行业金融机构资产规模达到337.66万亿元,是2003年的12.2倍,成为全球规模最大的银行业。从资产质量上看,中国银行业不良贷款率已从原先的30%左右下降到目前的1.75%,低于全球3.45%的平均水平(2017年值)。30家全球系统重要性银行有4家来自中国。

银行业经营体制发生根本转变,市场化程度大幅提升。2004年以来,我国商业银行探索股份制改革和引进境外战略投资者,银行实现了“引资、引技、引制、引智”的同步发展,既增强了银行业金融机构的资本实力,改变了单一的股权结构,更促进了金融机构治理水平的提升和市场化经营程度的提高。从实践来看,大部分境外战略投资者入股中资银行后,都派出了高层人员担任中资银行的董事、副行长等。这给中资银行带来一些先进的管理理念和经验,提升了管理水平。

对外开放促进了间接调控工具的建立,市场成为金融资源配置的主要手段。改革开放以前,我国金融调控以直接的行政调控为主。改革开放以后,我国逐步建立健全了以间接调控为主的市场化调控体系,利率和汇率市场化改革不断提速,市场因素在金融资源配置过程中的作用明显增强。与此同时,对外开放推动了法律、会计和监管等制度与国际规则接轨,中国加入了金融稳定理事会(FSB)、巴塞尔银行监管委员会(BCBS)等国际监管机构,构建了与国际标准接轨的审慎监管框架。中国监管机构按照《巴塞尔协议Ⅲ》要求,对商业银行资本管理、流动性管理、信息披露等提出了更高的要求,并正在实施“货币政策+宏观审慎”双支柱调控框架。与此同时法律、会计和审计等制度也不断与国际规则接轨。

对外开放为全球分享中国经济增长的红利作出了贡献。一方面,外资金融机构获利丰厚。据报道,在中资银行完成股份制改造及上市后,境外投资者通过减持、出售股份实现丰厚收益。例如,在中国建设银行股改上市时,作为境外战略投资的美国银行和淡马锡在短短几个月内就分别实现50%~72%和45%~66%股权溢价收益率。高盛通过减持工商银行股份实现收益72.8亿美元。另一方面,中国对全球经济增长贡献率不断上升,成为全球经济最重要的助推器和稳定器。2006年以来,我国对世界经济增长的贡献率超过美国,连续15年位居世界第一,最高年份(2009年)对世界经济增长的贡献率甚至达到44%,详见图1所示。

图1:中国经济对全球经济增长的贡献率

(资料来源:Wind,中国银行研究院)

金融开放站在新的历史起点

经过40年的改革开放,我国推进金融开放的国际环境、宏观背景、比较优势已发生了较大变化,金融开放已站在新的历史起点。从国际环境看,新冠肺炎疫情之下全球经济发展的不确定性、不稳定性明显增强,我国金融开放面临的挑战明显增大,要求未来应更加注重提高金融开放的质量、效率和安全性。不过,也要看到,全球化仍是多数国家的共同呼声,尤其是在绿色低碳转型、数字贸易等方面的合作已成为国际共识,这也给金融开放带来了新机遇。从内部环境看,我国已成为全球制造业大国,过去依赖低成本要素参与全球竞争的模式已难以为继,必须通过开放谋求新的竞争优势和谋求全球产业价值链中的攀升。当前,尤其要注意以下领域的挑战和风险:

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逆全球化背景下国际政经博弈加剧,金融开放压力增大。当前世界政经格局正从“竞合”转向竞争,在一定程度上加大我国金融开放的压力。2018年出现的中美经贸摩擦,并没有因为全球新冠肺炎疫情得到缓解,金融市场开放正在成为国家博弈的工具。例如,2020年12月,时任美国总统特朗普签署了《外国公司问责法案》,试图将证券监管政治化,阻碍中国企业正常的上市融资。此外,美国证券交易委员会(SEC)也曾向特朗普建议,已在美上市而又未能达到美国法律审计要求的中方企业,须在2022年1月前全部摘牌。美国新一任总统拜登上台后,虽然重启与中国的对话,但中美关系并未出现明显缓和。当前,对华强硬已成美国两党的共识,中美科技脱钩风险不断加大,中资企业境外上市融资之路依然困难重重。与此同时,美政府正在采取措施切断美国联邦政府雇员退休基金与中国公司之间的投资联系,要求资本回流美国境内。这些政治因素有可能破坏我国新一轮金融对外开放战略,对此应予以高度警惕。

我国金融体系规模和复杂度明显上升,短期资本占跨境资本比重越来越大。经过40多年的改革开放,我国金融体系的规模和复杂度明显上升,不仅资产规模成倍扩张,而且金融市场与外部的联系更加紧密,尤其是短期资本占我国跨境金融资产规模比重明显上升,这使得我国金融体系容易受外部风险的影响。2020年末,外资持有的我国证券投资资产(股权和债券)为1.95万亿美元,是2004年的20倍,其占我国全部负债规模的比重为29.8%,相比2004年上升15.5个百分点。与直接投资不同,证券投资容易受全球金融市场影响,资金大进大出的风险较大,容易对我国资本市场的稳健运行造成不利容易。例如,在2008年全球金融危机期间,外资持有的我国股权资产占我国金融总负债的比重就比2017年低了9.6个百分点。

图2:外资金融机构持有股权及占比

(资料来源:Wind,中国银行研究院)

中资金融机构服务能力滞后于企业“走出去”步伐。“双循环”是统筹国内国际的双循环,这就要求通过更高水平开放以支持中国企业在全球范围内优化产业布局,构建更加稳定、安全的供应链。但目前中资金融机构跨境金融服务能力与实体经济“走出去”需求之间还存在一定差距。一方面,海外机构覆盖率有待进一步提高。目前,中资银行在50多个国家和地区设立海外分支机构,而我国企业海外投资涉及180多个国家和地区,中资银行海外分支机构覆盖率落后于企业海外布局。另一方面,境外担保、保险等金融中介机构的国际化服务能力有限。目前,我国为“一带一路”提供服务的金融机构主要以银行为主体,证券、保险、担保等金融机构参与度较低,会计、律师等金融中介机构数量就更少,难以满足企业在保险、担保、审计及法律方面的金融需求。

境外金融监管趋严,中资机构合规压力增大。近年来部分国家金融监管趋严,导致中资金融机构合规难度加大。比如,近两年在美中资银行遭遇的案件增多,被美方要求提供客户在中国境内信息、冻结或移交中国境内财产,甚至客户资金直接被美国法院扣押,而中国法律规定银行不得直接根据外国法院命令提交客户信息、冻结客户资金。两国法律法规的不一致使得在美中资机构陷入“两难”境地。特别是2008年全球金融危机以来,各国政府纷纷提高反垄断、反洗钱、反逃税等合规经营要求,为中资银行业海外经营带来较大的监管压力。

新时期金融开放的原则与策略

基本原则:促进“双循环”新格局构建是未来新一轮金融开放的逻辑起点。扩大改革开放不仅是中国发展最成功的经验,而且有利于维护经济全球化和多边贸易体制,将世界经济和全球化的蛋糕越做越大。未来,中国要坚持对外开放这一理念不动摇,以更加开放的姿态助力“双循环”新格局构建。一方面,优化对外开放的领域、方式、重点领域,扩大同各国合作的利益交流点,促进外循环规模持续扩大。加快内陆开放型新体制建设,并推动中西部内陆地区与“一带一路”国家和地区的对接。另一方面,推动自贸区成为新时代改革开放新高地,推动内循环和外循环形成良性互动。例如,可在自贸区探索试行离岸金融、资本账户开放等开放政策,发挥其作为全国金融改革开放试验田的独特作用,不断提升境外资本对优化我国产业结构的促进作用。

把握好三大关系,更加注重提高金融开放的质量和水平。第一,把握好金融开放速度和质量的关系,更加注重以开放促改革。经过20多年的发展,我国已由资本紧缺国家一跃成为资本大国。目前我国不仅是资本流入大国,也是对外投资大国,可以说金融开放初期目标已基本达成。从这个意义上看,未来一段时间,我国金融开放应更注重通过提高开放的质量和效率,更好服务于“双循环”新格局构建。一方面,重新审视在全球产业链的位置,实施更为精确的开放战略。当前,我国要素成本不断攀升,低成本优势继续弱化,尤其是在贸易摩擦升级背景下,要针对不同产业特点,实施精准开放策略,以促进产业价值链从中低端向中高端转变。另一方面,引导境外资金更好支持实体经济,以补足我国金融供给的短板。目前来看,我国金融体系对民营、小微、创新型企业等市场主体的金融服务不足,对绿色金融、跨境金融、线上金融、直接融资等领域的服务能力有待提升,未来要引导外资金融机构加快对上述短板领域的供给。

第二,把握好金融开放与金融安全的关系,更加注重防范外部风险的传染。金融开放有利于提高金融资源配置效率,吸引更多境外资金支持中国经济建设,但也给维护金融稳定、防范金融风险带来更大挑战。“十四五”期间,随着我国金融开放程度越来越高,资金跨境流动将越来越频繁,汇率波动幅度也将明显扩大,这加大了外部金融市场的输入传导型风险。未来要把握好金融开放与金融安全关系,更加注重防范外部风险的传染。一方面,注重完善与金融开放相适应的宏观审慎监管框架,高度关注、密切监测和掌控金融开放可能带来的对国家安全,特别是金融安全的负面影响。另一方面,积极参与全球经济金融治理,加强宏观经济政策国际协调,建立国家金融安全审查机制,健全金融安全网,筑牢金融风险防范的安全堤坝。

第三,把握“走出去”和“引进来”关系,更加注重推动金融双向开放。过去一段时间,我国金融开放更注重“引进来”,而对“走出去”则相对谨慎。未来,要实现更加双向均衡的开放策略,通过更高质量的走出去,以推动形成更加安全、高效的产业链、供应链。提高“引进来”的质量,深化资金、人才、科技等领域国际合作,推动商品、要素等领域开放形成协同效应。不断提高“走出去”的水平,在有管控的前提下推动企业高质量“走出去”,尤其是对那些有利于优化我国产业链布局的项目要加大支持。整合全球资本,引导资本向“一带一路”等重要区域汇聚,在这个过程中,要强调本币优先、本币主导,通过金融的手段帮助走出去企业降低对外投资中的汇兑成本和汇率风险。加强境内外金融监管协调,保障我国对外金融资产安全。密切关注“一带一路”沿线国家政治、经济、监管等变动,帮助企业及时预警风险和强化对外投资安全保护。

(本文原载于《中国银行业》杂志2022年第2期)

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